Globale Impfstoffversorgung in der Sackgasse?
Mit dem Covid-19-Impfstart in einigen Ländern wird der Blick auf die Verteilungspraxis kritischer. Dabei rücken besonders die verschiedenen Initiativen bei der WHO und der WTO in den Fokus.
Während in Deutschland eine Debatte darüber tobt, wann in den kommenden Wochen die notwendigen Impfstoffmengen gegen Covid-19 zur Verfügung stehen, stellt sich für den Großteil des globalen Südens die Frage, wie viele Monate oder Jahre vergehen mögen, bis es ausreichenden Zugang gibt.
Diese dramatische Ungleichheit kommt mit Ankündigung: Bereits in der zweiten Jahreshälfte 2020 haben sich einzelne Länder oder Staatenverbünde bei vielen Herstellern große Kontingente der (geplanten) Impfstoffproduktion für 2021 vertraglich gesichert. Eine Gruppe reicher Nationen, die lediglich 14% der Weltbevölkerung ausmacht, hat dadurch laut NGO-Berechnungen Zugriff auf 53% der gesamten Impfstoffmenge.[1] Ein besonders extremes Bild gibt Kanada ab. Das Land hat so viel bestellt, dass es seine Bevölkerung mehr als fünfmal durchimpfen könnte.[2],[3] Für eine global gerechte Versorgung müsste sofort angemessen umverteilt und zugleich die Produktionskapazität ausgebaut werden. An beiden Punkten scheitert die Weltgemeinschaft augenblicklich spektakulär.
COVAX unter Druck
Der globale Norden sieht den “Access to COVID-19 Tools (ACT) Accelerator” weiterhin als Garant zur Beschleunigung der Entwicklung, Herstellung und gerechten Verteilung von COVID-19-Tests, Behandlungsmethoden und Impfstoffen. Seit dem Start der Initiative im April 2020 besteht jedoch grundlegende Kritik an dem Konstrukt (wir berichteten).[4] Am stärksten Anstoß nehmen zivilgesellschaftliche Akteure am COVAX-Programm, das einen weltweit gerechten Zugang zu Impfstoffen sichern soll. Während einige den COVAX-Mechanismus als „modernen Ablasshandel“[5] betrachten, fragen sich andere, warum die WHO ihre Führungsrolle bei der Impfstoffverteilung an die öffentlich-privaten Partnerschaften GAVI und CEPI abgegeben hat.[6]
Zuletzt geriet COVAX ins mediale Rampenlicht, da ein interner Prüfbericht für den GAVI-Vorstand durch die Citibank zu der Einschätzung kam, die Partnerschaft hätte ein hohes Risiko zu scheitern und in ärmeren Ländern könnten möglicherweise Milliarden Menschen bis 2024 ohne Zugang bleiben.[7] Dass wenig Vertrauen in ein schnelles Funktionieren von COVAX gesetzt wird, zeigen auch die neuen Bestrebungen der EU, angekaufte Impfstoffe in einem eigenen Mechanismus zu verteilen[8] und der jüngste Einkauf von Impfstoffen durch die Afrikanische Union abseits von COVAX.[9]
WHO Generaldirektor Dr. Tedros Ghebreyesus mahnte Mitte Januar angesichts der katastrophalen Verteilungslage eindringlich: „Ich muss schonungslos sein: Die Welt befindet sich am Rande eines katastrophalen moralischen Versagens – und der Preis werden Leben und Existenzen in den ärmsten Ländern sein.“[10] Ein Grundproblem von COVAX ist, dass die Initiative keine strukturellen Lösungen in den Blick genommen hat. Daher wurde auch das gravierende Problem mangelnder globaler Produktionskapazitäten nie wirklich angegangen, das mittlerweile aber voll in der öffentlichen Diskussion angekommen ist.
Der Pool bleibt leer
Obwohl die großen Defizite von COVAX offensichtlich sind, liegt der auf der Weltgesundheitsversammlung im Mai 2020 b
eschlossene Patentpool für Covid-19-Technologien (C-TAP) weiterhin brach. Die kleine Gemeinschaft der Länder, die sich zum Start offiziell dazu bekannt hat (40), erhält schon länger keinen weiteren Zulauf. Auch die deutsche Bundesregierung ist extrem zurückhaltend. Ein häufiges Argument lautet, man wünsche „keine Konkurrenz“ für COVAX. Diese Ansicht verwundert sehr, handelt es sich doch um zwei äußerst verschiedene Instrumente, die komplementär bestehen können. Und mitten in einer großen globalen Gesundheitskrise nur auf ein einziges Pferd zu setzen, scheint wenig rational.
Big Pharma wiederum hat die C-TAP-Initiative Costa-Ricas von Anfang an mit Nichtbeachtung gestraft und so sind immer noch keine geistigen Eigentumsrechte für Covid-19-Impfstoffe oder Medikamente an den Pool übertragen worden.[11] Dies lässt sich auch als Zeichen der industriellen Selbstsicherheit interpretieren, letztendlich am längeren Hebel zu sitzen. Tatsächlich mutet die momentane politische Vorgehensweise im Impfstoffrennen wie „business as usual“ an: Firmen verlangen willkürlich anmutende Preise und Staaten bezahlen diese brav. Dabei bauen etliche der inzwischen verfügbaren Corona-Impfstoffe auf öffentlicher Forschung auf, klinische Studien und Produktion werden in beispiellosem Maß durch Steuergelder gefördert. Transparenz über Kosten und Haftungsregelungen – Fehlanzeige.
WTO: Indien und Südafrika schmieden Koalition
Derzeit besteht bei den medizinischen Interventionen eine der größten Hürden in der globalen Bekämpfung der Covid-19-Pandemie. Das gilt allerdings nicht nur für den Zugang zu Impfstoffen. Engpässe fanden und finden sich zum Beispiel auch bei medizinischer Schutzausrüstung oder Medikamenten. Ihre Verfügbarkeit wird durch die Exklusivität von Patenten, Know-how, Industriedesign, Zelllinien oder klinischen Daten limitiert. Dies betrifft teils auch vermeintlich simple Dinge wie das geschützte Design von Schutzmasken. Die Liste an derartigen Hürden durch geistiges Eigentum (Intellectual Property/IP) im Kontext der Covid-19-Bekämpfung wird immer länger.[12] Daher brachten Indien und Südafrika im Herbst 2020 die Forderung nach einer Ausnahmegenehmigung („Waiver“) bei der Welthandelsorganisation WTO ein: Zeitweilig solle für alle Produkte, die zur Vorbeugung, Eindämmung und Behandlung von Covid-19 notwendig sind, der Schutz geistiger Eigentumsrechte ausgesetzt werden (wir berichteten).[13]
Mittlerweile setzen sich auch Ägypten, Bolivien, Eswatini, Kenia, die Mongolei, Mosambik, Pakistan, Simbabwe und Venezuela als sogenannte „Ko-Sponsoren“ für die Initiative ein. Nicht wenige zivilgesellschaftliche BeobachterInnen hatten befürchtet, der Vorstoß würde früh und final durch reiche Länder mit einer starken Pharma-Branche abgewehrt werden. Aber das Vorhaben hält sich hartnäckig und um die 100 der 164 WTO-Mitgliedsländer haben sich bereits positiv gegenüber dem Vorschlag positioniert.[14]
Der Rammbock an der Tür
Die Wucht hinter der Debatte zeigt, wie ernst die momentane Situation ist. Hier entlädt sich aber auch die langjährige Frustration vieler ärmerer Staaten über einen stark limitierten Zugang zu neuen unentbehrlichen Arzneimitteln. Ein Unterschied könnte nun sein, dass es bei Covid-19 ein globales Momentum gibt und ein Mut der Verzweiflung vorherrscht. Der ehemalige Vize-Präsident der Weltorganisation für geistiges Eigentum (WIPO), James Pooley, bezeichnete den Waiver denn auch als „Rammbock an der Tür“ zu den geistigen Eigentumsrechten.[15]
Entsprechend alarmiert suggerieren die Gegner einer Öffnung, fast ausschließlich Länder des globalen Nordens mit starker Pharma-Industrie (auch Deutschland), dass geistiges Eigentum keine Hürde in der Covid-19-Bekämpfung darstelle. Außerdem böten bereits bestehende WTO-Regeln die Möglichkeit, im Falle eines Gesundheitsnotstands Zwangslizenzen zu verhängen, der Waiver sei also unnötig. Während erstere Behauptung schlicht nicht zutrifft, ist die angebotene Lösung so zeitraubend wie unzureichend.[16] Und vor allem ist das Argument heuchlerisch: Denn gerade jene Länder, die nun Zwangslizenzen als Ausweg propagieren, haben in der Vergangenheit in vielen Fällen versucht, sie zu torpedieren.[17] Ein Aufmacher in der New York Times, in dem kürzlich der Generaldirektor des Weltverbandes von Big Pharma (IFPMA[18]) gegen den Waiver Front machte, wurde postwendend mit Fakten widerlegt.[19]
Die Argumentationstaktik vieler Gegner des Waivers scheint sich momentan dahin zu verlagern, dem globalen Süden im Ganzen abzusprechen, COVID-19-Impfstoffe selbst produzieren zu können. Abgesehen von der paternalistischen Natur solcher Behauptungen, finden sich durchaus Gegenbeispiele wie etwa die leistungsstarke indische Impfstoffproduktion. Zudem ignorieren solche Statements die Notwendigkeit langfristiger Technologietransfers – die übrigens auch die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung fordert (Ziel 17).
Showdown oder Warteschleife?
Gegner des Waivers sind in der aktuellen Debatte jedenfalls in die Defensive geraten und versuchen, den Prozess mit einer Flut von (teils redundanten) Nachfragen zu verschleppen.[20] Der diffuse Vorstoß in der WTO durch die von Kanada angeführte sogenannte Ottawa-Gruppe, in der auch die EU vertreten ist, für eine alternative „Handel- und Gesundheits-Initiative“ kann ebenfalls als nur schlecht getarntes Störfeuer angesehen werden.[21]
Der zuständige TRIPS-Rat der WTO diskutiert die Waiver-Initiative voraussichtlich Anfang Februar in informeller Sitzung. Dabei stellt die Debatte auch die WTO-Entscheidungsfindung auf die Probe. Denn eigentlich ist die Abstimmungsfrist für den konkreten Vorschlag bereits ausgelaufen. Weil bisher kein Konsens gefunden wurde, bleibt die Auseinandersetzung jedoch auf der Agenda und wird womöglich ihren Showdown am 1. und 2. März im übergeordneten WTO General Council finden. Dort könnte der Waiver durch eine Drei-Viertel-Mehrheit ratifiziert werden – es wäre ein echter Meilenstein.
Sollte das Treffen des General Council wiederum keine Entscheidung bringen, würde wohl die WTO-Ministerialkonferenz in ihrer nächsten Zusammenkunft final über das Schicksal der Initiative befinden. Sie ist für Juni geplant, allerdings wird momentan wohl auch eine Verschiebung auf den September erwogen. So würde im Falle des Falles abermals viel kostbare Zeit verstreichen – verheerende Aussichten, auch angesichts neuer, ansteckenderer Mutationen von SARS-CoV-2. (MK)
Artikel aus Pharma-Brief 1/2021, S. 1
Bild leerer Pool © joloei/iStock
[1] Oxfam (2020) Campaigners warn that 9 out of 10 people in poor countries are set to miss out on COVID-19 vaccine next year. www.oxfam.org/en/press-releases/campaigners-warn-9-out-10-people-poor-countries-are-set-miss-out-covid-19-vaccine [Zugriff 17.01.2021]
[2] Nature (2020) How COVID vaccines are being divvied up around the world. www.nature.com/articles/d41586-020-03370-6 [Zugriff 17.01.2021]
[3] Duke Global health Innovation Centre (2021) Launch an scale speedometer Covid-19 https://launchandscalefaster.org/COVID-19 Stand 15.1.2021
[4] Pharma-Brief (2020) Wer bleibt außen vor? Nr. 5, S. 4
[5] woxx (2021) Corona-Impfstoff für den globalen Süden: „COVAX ist ein moderner Ablasshandel“. www.woxx.lu/corona-impfstoff-fuer-den-globalen-sueden-covax-ist-ein-moderner-ablasshandel/ [Zugriff 18.01.2021]
[6] Health Policy Watch (2021) WHO has “outsourced” its role on vaccine access – civil society groups claim. https://healthpolicy-watch.news/who-outsourced-role-on-vaccine-access/ [Zugriff 18.01.2021]
[7] Reuters (2020) WHO vaccine scheme risks failure, leaving poor countries no COVID shots until 2024. 16 Dec. www.reuters.com/article/health-coronavirus-who-vaccines/exclusive-who-vaccine-scheme-risks-failure-leaving-poor-countries-no-covid-shots-until-2024-idUSL8N2IV50J [Zugriff 18.01.2021]
[8] European Commission (2021) A united front to beat COVID-19. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/communication-united-front-beat-covid-19_en.pdf [Zugriff 20.01.2021]
[9] CNN (2021) African Union secures 270 million extra Covid vaccine doses for the continent. https://edition.cnn.com/2021/01/14/africa/vaccine-africa-intl/index.html [Zugriff 20.01.2021]
[10] UN News (2021) WHO chief warns against ‘catastrophic moral failure’ in COVID-19 vaccine access. https://news.un.org/en/story/2021/01/1082362 [Zugriff 20.01.2021]
[11] Safi M (2021) WHO platform for pharmaceutical firms unused since pandemic began. Guardian 22 Jan www.theguardian.com/world/2021/jan/22/who-platform-for-pharmaceutical-firms-unused-since-pandemic-began
[12]WTO (2021) Waiver from certain provisions of the TRIPS agreement for the prevention, containment and treatment of COVID-19 - Responses to questions. https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/IP/C/W672.pdf&Open=True [Zugriff 17.01.2021]
[13] Pharma-Brief (2020) WTO: Patente wegen Covid-19 aussetzen? Nr. 8-9, S. 9
[14] Médecins Sans Frontières (2020) Governments must act fast on consensus regarding historic move to suspend monopolies during pandemic. www.msf.org/covid-19-governments-must-build-consensus-around-waiver [Zugriff 18.01.2021]
[15] Bloomberg (2020) Vaccinating Billions Means Finding Ways Around a Patent Impasse. www.bloombergquint.com/onweb/vaccinating-billions-means-finding-ways-around-a-patent-impasse [Zugriff 17.01.2021]
[16] IPWatchdog (2021) India and South Africa’s COVID vaccine proposal to the WTO: Why patent waiver must be considered over compulsory licensing. www.ipwatchdog.com/2021/01/02/india-south-africas-covid-vaccine-proposal-wto-patent-waiver-must-considered-compulsory-licensing/id=128652/ [Zugriff 18.01.2021]
[17] Geneva Health Files (2020) TRIPS Waiver: The needle has moved, but the fight is on. https://genevahealthfiles.substack.com/p/trips-waiver-discussions-moving-the [Zugriff 17.01.2021]
[18] International Federation of Pharmaceutical Manufacturers and Associations
[19] MSF Access Campaign (2021) rebutting pharma´s rejection of a global COVID-19 IP waiver. https://msf-access.medium.com/will-history-repeat-itself-87b62251aa91 [Zugriff 18.01.2021]
[20] WTO (2021) Waiver from certain provisions of the TRIPS agreement for the prevention, containment and treatment of COVID-19 - Responses to questions. https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/IP/C/W672.pdf&Open=True [Zugriff 17.01.2021]
[21] SDG Knowledge Hub (2021) As vaccine roll-out begins, WTO members intensify debate over policy solutions. http://sdg.iisd.org/commentary/policy-briefs/as-vaccine-roll-out-begins-wto-members-intensify-debate-over-policy-solutions/ [Zugriff 18.01.2021]